中国地方政府资产估计：关于建立政府资产负债表的一个基础研究

Local governments mainly rely on debt financing, mostly known as "local government financing platform", in the funding for infrastructure constructions. Many interpretations have been put on relevant debt risks, but all of them are only focused on the debt levels. A comprehensive study combining both the debts and assets has not been done yet, which is mainly due to lack of reliable evaluations on government assets. As a matter of fact, besides debts, local governments also own a considerable number of assets. In the effort of controlling local government debts and investment risks, it is of great importance to build a scientific method to evaluate the government assets. In this regard, this project is to build a database based on proper classification and evaluation of government assets. Then further analysis will be given on the asset-debt condition of local governments, and risk evaluation techniques will also be used in analyzing the debt and investment risks of local governments. In the end, we propose some policy suggestions for the improvement of local government debt management system.

以融资平台为代表的债务融资在中国地方基础设施建设的投融资中起着主导作用。但当前对于地方政府债务风险的解读往往只着眼于地方政府的负债水平，能较好地结合地方政府拥有的资产情况进行全面分析的研究依然鲜见，一个重要的原因在于目前还缺乏对地方政府资产可靠的估计。事实上，中国地方政府在承受一定规模债务的同时，仍然拥有相当数量的很有价值的资产。构建科学的估算方法，对地方政府优质资产价值的合理估计是控制地方政府债务及投资风险的重要保证。本项目研究将通过对政府资产的恰当分类和估计，建立地方政府的资产价值数据库，进而准确描述地方政府资产负债状况。在构建地方政府资产负债表的基础之上，利用风险评估技术对当前中国地方政府的债务和投资风险进行全面的评估，并通过制度设计提出改进地方政府资产负债管理体系的政策建议。

近年来，中国地方政府债务规模增长迅速，成为了学术界、实业界和监管部门共同关心的一个重要议题。在中国式财政分权的大背景下，地方政府官员总有激励去扩张地方政府的债务规模。地方政府债务规模的扩张给中国经济增长潜力带来了一定的影响和隐患。本项目首先对中国地方政府债务规模进行了分析，并与OECD等发达国家进行了对比。通过横向跨国对比发现，中国政府整体负债率不高，但地方政府负债率明显高于中央政府负债率，并且东西部地区存在差异。接着本项目研究了地方政府债务的形成机制及地方政府债务与地方资产之间的关系。通过构建理论模型发现在受到融资约束的情况下，地方政府债务的规模与地方资产价格具有显著的正向关系。为了验证这一关系，我们使用2006-2012年间中国地级以上城市的面板数据进行了实证检验，发现土地价格上升可以通过抵押物价值的上升增加地方政府债务规模和债务率，并且土地价格越高，相对于出让土地的融资方式，地方政府更倾向于用土地抵押的方式获得借款。此外，本项目还研究了地方政府债务的融资成本与地方政府债务的信用风险，研究发现银行监管力度越高，地方政府融资平台整体融资成本越低；同时，通过中央政府及多部门的联合治理，中国地方政府债务的信用风险得到了一定程度的控制，就目前情况来看，中央政府不应该将对地方政府债务的态度转变为“零容忍”，而应逐渐转变态度，给予地方政府更多的时间来消化前期所积累的信用风险，从而避免发生系统性风险。本项目还在两个方面进行了拓展，一个方面是地方政府债务对私人投资以及全社会固定资产投资的影响，另一方面是从财政分权和政治晋升视角加深对地方政府行为的理解。以上研究形成了多篇期刊论文及多位硕士和博士的毕业论文。此外，本项目组还围绕这一主题展开了两次有针对性的调研，并形成了多篇以中国地方政府债务为主题的政策报告。