土地利用空间管制下耕地保护差别化生态补偿机制研究：尺度依赖与空间差异

Spatial control of land use which emphasizes the spatial attributes of regulation is an enhancement of the existing land use control system in China. It aims to achieve the multi-scale and multi-level spatial control of cultivated land protection. However, the absence of the eco-compensation mechanism makes the current farmland protection system lack of incentives and performs ineffectively. It is an important issue facing by government management departments and scholars that how to build up an eco-compensation mechanism for farmland protection in order to deal with the non-equilibrium between regions and stakeholders which is caused by the spatial control of land use. Therefore, under the background of land use space control, this study intends to follow the "mainframe-scale-difference" logical thread to establish differential compensation mechanisms (including the compensation liability establishment mechanism, compensation standard quantification mechanism, compensation mechanism selection mechanism as well as the supervision and restraint mechanism) for farmland protection in the regional (inter-provincial) and local (inside urban area) spatial scales basing on the spatial differences between the corresponding regions. It is aimed at providing effective incentives for China's farmland protection and offering policy reference for converting the farmland reservation from the form of “binding protection" to "incentive protection”.

土地利用空间管制强调管制的空间属性，是对我国原有土地用途管制制度的提升，旨在实现多尺度、多层次的耕地保护空间控制。然而生态补偿机制的缺位使现行耕地保护制度缺乏激励，绩效不佳。如何在考虑尺度依赖和空间差异的基础上构建相应的耕地保护生态补偿机制，以处理因土地利用空间管制引发的区域间、利益主体间的非均衡，从而对耕地保护主体产生有效激励，是当今政府管理部门关注和学术界尚待解决的重要课题。因此，本研究拟在由主体功能区划和城乡建设用地空间管制共同构成的土地利用空间管制背景下，遵循“分区—尺度—差异”的逻辑主线，基于对相应区域间、地块间空间差异的考察，从区域（省域间）与局地（市域内）两个空间尺度构建差别化的耕地保护生态补偿机制（由补偿责任确立机制、补偿标准量化机制、补偿方式选取机制及监督约束机制构成），从而为耕地保护提供有效激励，为我国耕地保护由“约束性保护”向“激励性保护”转变提供政策参考。

主体功能区划、国土空间规划等各类规划管制制度的实施在对耕地形成刚性保护的同时，也人为的将国土空间分为了生态资源优势区和经济发展优势区，这导致了管制区域内外生态效益和经济利益的不均衡以及耕地保护权与责的不对等，加之耕地保护生态补偿具有尺度依赖和空间差异的特征，因此构建差别化的耕地保护生态补偿机制是提供有效耕地保护激励的关键和难点。本项目以“差别化”、“不同尺度”、“空间差异”为着眼点，遵循“分区—尺度—差异”的逻辑主线展开研究，在湖北、四川、广东三个省份六个城市多个县区开展实地调研获得2000余份样本，并进行实证分析。首先,从整体上构建了规划管制背景下耕地保护差别化生态补偿机制的总体分析框架；其次,在省域、市域尺度上对当前耕地保护政策实施绩效进行了评价并揭示其差异；再次,分别在省域、市域、地块三个尺度上对对规划管制背景下耕地保护生态补偿的补偿下限即耕地发展权补偿的方向、数量、价值及机制构建等问题进行了系统性研究，为差别化耕地发展权转移或补偿机制的建立提供了支撑；然后，对省域、市域尺度耕地保护生态补偿的补偿上限即耕地生态系统服务的价值进行了量化，并揭示了其空间差异，为确定差别化的耕地保护生态补偿标准提供了依据；此外，为进一步实现差别化补偿政策制定这一研究目标，并满足提高耕地保护补偿资金使用效率、提升耕地保护绩效的双重现实需求，从不同区域、耕地各类生态系统服务权衡、农户亲环境耕作行为的激励三个角度以及省、市、县三个空间尺度探索了规划管制背景下耕地保护生态补偿的优先序及有关的政策制定问题。相关研究成果能够为制定耕地保护差别化生态补偿政策，促使我国国土空间管制下耕地保护变“被动（约束性保护）”为“主动（激励性保护）”，构建“数量—质量—生态”三位一体的耕地保护新格局提供理论支撑与决策参考。