多元目标下金融支农政策的选择性执行研究

Based on field survey and multi-case study, this applied basic research analyzes the selective implementation and circumvention of financial policies that support the development of agriculture because of the multi-objectives of policymaker and implementer. This research expandsa three-tier analytical framework and the ambiguity-conflict model to explore the process of policymaking and policy implementation. The policymaker has multi-objectives of financial control and the agro-related financial agencies have multi-objectives such as profit maximization, local development and support of agriculture.In achieving the objective of central government to support agriculture, thefinancial agencies will use different strategy to make and implement related policies(to implement, not to implement or to implement flexibly) according to its ambiguity and difficulty. This research proposes six hypotheses about multi-objectives and selective implementation and tests them with empirical analysis including multi-task principal-agent model as well asliteral replication and theoretical replication of multi-case study.This research aims to provide adaptively adjustable management science solution for the transformation from selective implementation to loyal implementation.

本课题针对多元目标下金融支农“上有政策、下有对策”的选择性执行行为，做出基于实地调查与多案例分析的应用基础研究。课题将拓展使用“三层分析”框架和“模糊-冲突”模型，进入政策制定和执行过程，研究政策执行的三大偏离。课题组认为，高层和中层的政策制定在金融控制背景下具有支持“三农”、经济发展、金融安全等多元目标，涉农金融机构在市场化改革以来也具有自身利润、地方发展、中央支农等多元目标。虽然金融支农政策频频出台，但面对中央高层的支农目标，中层在“政治-行政张力”下，会调整政策的模糊性，进行选择性制定；下层在“政治-经济张力”下，会根据政策的“模糊-困难”程度，采取不同策略的选择性执行（顺从执行、拒不执行或变通执行）。课题组提出并验证多元目标和选择性执行两组六个假说，进行多任务委托代理模型、多案例逐项复制和差别复制的实证研究，为金融支农政策由选择性执行，走向忠实性执行，提供适应性调整的管理科学方案。

忠实性是公共政策执行的第一原则，但“上有政策、下有对策”，“有利就执行、无利就变形”的选择性执行行为，明显偏离了忠实性原则。进入新世纪以来，“三农”问题逐渐上升为全党工作、全国工作、全部工作的“重中之重”，金融支农政策不断出台。但选择性执行现象屡见不鲜，政策效果大打折扣。.本研究基于多元目标下金融支农政策的选择性执行问题，完成了实地调查与多案例分析，为解决“上有政策、下有对策”问题，做出了应用基础研究。课题拓展使用“三层分析”框架和“模糊-冲突”模型，进入政策制定和执行过程，研究政策执行的三大偏离。研究根据总目标设计，完成了贵州、云南、湖南、河北四个代表性地区的农商行高管调研，收集有效调研问卷350份，建立调研案例库6份，超过9万字。由此建立了中国金融支农政策的选择性执行案例资料库，在此基础上就金融支农政策的选择性执行问题进行深入研究。. 主要研究发现有：1. 推动金融支农政策从“上有政策、下有对策”到忠实执行的转变，需要基于三层级分析框架，从政策制定与政策执行环节入手。首先需要分解多元目标，改善倚重商业性金融支农本身存在的多元目标悖论，应重新考虑将多元目标分解到政策性、商业性、合作性金融机构中，形成相互分工、互为补充的新型农村金融体系。2. 政府控制权与政府对其投入相匹配是混合型组织治理有效的关键条件，并以多案例研究法进行理论检验。政府控制权与政府投入从不匹配到匹配，是农信社2003 年改革后绩效反转并持续提升的原因。3. 有效的激励和有效的监督可以提高农信社的支农效率。对农信社的激励政策都应体现出差别化激励，同时要健全各类扶持政策和资金使用的监管制度，保证促进农信社支农的支出真正能用于“三农”。. 本课题针对金融支农政策的动机偏离、过程偏离和效果偏离这三大偏离，做出应用基础研究，为分析和解决“上有政策、下有对策”的管理科学问题，做出贡献。课题研究具有重要的理论和实践意义。