政府干预下的土地出让方式选择：微观机制与经验证据

Little research has been done to compare the pricing mechanisms of land listing(guapai) and land auction. This project will introduce the perspective of political economics to auction theory and present a conceptual framework to model the key difference between those two forms. The theory suggests that there exist threshold effect and signal effect in the process of guapai due to government intervention, which will make guapai less competitive and land price lower. In this way, the assumption of government's land price maximization cannot explain the popularity of guapai instead of auction in China. Hence the next part of the project will present a model to explain the land supply behavior of local government. The model suggests that local government will choose between auction and guapai to achieve the maximized utility, under multiple targets of maximizing land revenue, avoiding central government's blame for overheating in property market and pursuing GDP growth. Further, using a number of land supply data of city level and micro-project level and based on system-GMM and hedonic models, we will find the evidence of government intervention in land guapai through the empirical analysis of different land guapai ratio in prefecture-level cities, different outcomes of land guapai and auction and the winner characteristics in industrial land guapai. Finally, using the project-level data on supplied residential land, we will explore the effect of guapai on the corresponding house price; using city level data on supplied industrial land, we will also explore if government interventions can help to foster local industry. The project is meaningful in that the results will help to understand local governments' land supply behavior and the formation of land auction price, then the motivation of governments' land supply and the gains and losses of land policy can be revealed, which will provide valid theoretical foundation for the further reform of land supply system in China.

土地挂牌和拍卖的价格形成机制存在差异，目前研究十分不足。本研究结合政治经济学与拍卖理论建立挂牌和拍卖的竞价模型，以说明政府干预下，门槛效应和信号机制使得挂牌比竞争性更弱、竞价更低。以往最大化土地收入的假说无法解释挂牌的普遍应用。为了说明此现象，建立地方政府行为模型阐明在避免中央房价问责、追求GDP增长及土地财政的多重目标下，地方政府将选择效用最大的出让方式。同时，利用宏观微观土地出让数据，采用系统GMM和特征价格模型等技术，从土地出让方式选择的城市差异、挂牌和拍卖价格差异、挂牌成交的工业企业特征等问题的实证中，发现挂牌存在政府干预的证据；为了评价政府干预的影响，首先追踪已出让住宅用地上楼盘项目销售情况，揭示挂牌控制地价对房价的作用，其次发现低价工业用地与当地未来工业发展的关系。研究结果能为理解地方政府土地出让行为、进而理解政府土地出让动机与宏观微观收益提供思路，为完善土地出让制度提供依据。

近二十年来，中国地方政府通过控制土地配置来经营城市，实现了普遍的经济增长。目前的研究多集中在地方政府追求土地收入最大化而带来的“土地财政”问题，而较少关注地方政府的土地出让行为及其带来的扭曲。本研究从地方政府对城市土地使用权的配置行为入手，从土地财政、经济增长、房地产调控等视角分析了地方政府干预土地出让的目标、行为以及绩效，主要取得了以下研究结果：第一，阐明了土地招拍挂制度改革后的两种市场化出让方式——挂牌与拍卖的竞价机制差异，指出了挂牌可通过“门槛效应”实现地块定向出让，达到政府干预的目的；第二，提出地方政府“为经济增长而干预土地出让”的视角，从理论与实证两方面进行论证。首先，基于地级市面板数据，用挂牌相对拍卖的使用比例衡量地方政府对土地出让的干预。研究发现城市禀赋越差，地方政府越多干预土地出让。其次，将全国历年地块交易数据与2008年经济普查数据匹配后，发现地产经营能力更强的企业通过挂牌方式获得更高的地价补贴。进一步的证据显示，土地干预为发展禀赋较差的城市带来了显著的产业发展效应。第三，分析了来自中央的房地产调控政策对于地方政府土地出让行为的影响。在2003年后房价快速上涨的背景下，中央要求“土地招拍挂积极发挥调控房地产市场的作用”。研究发现，房价更高的城市更多采用土地挂牌而非拍卖，而且，在党代会、房地产调控政策出台、“地王”出现等政治敏感时期，地块采用挂牌的概率显著上升。这意味着地方政府积极执行了中央的房地产调控政策。然而，研究结果发现这些土地出让控制举措是暂时性的。而且，有更强的晋升激励的地方官员更消极地执行调控政策。这说明各地房地产政策实施的不连续性和行政干预手段是源于央地在房地产问题上的目标差异。第四，基于挂牌与拍卖出让的价格差异估算了政府干预导致的地价扭曲。利用全国1998~2013年的微观地块数据，在处理选择偏误并控制地块特征后，发现作为政府干预工具的挂牌价格显著低于市场化程度更高的拍卖价格，且价格差异程度对于不同用途地块有所不同。研究进一步从发展地区经济、房价调控、腐败等角度检验了地方政府扭曲地价的原因。总之，由于土地利用具有外部性，政府干预产生了一定的积极效应，但也造成了大量的扭曲，很可能导致资源配置效率恶化，产生负的净效应。根据研究结果，土地配置扭曲的纠正必须要扭转地方政府的激励模式，核心问题是必须从以土地为核心的激励转为以人为核心的激励。