县域义务教育校际均衡、经费需求与财政保障机制研究

In recent years, governments are dedicated to make balance on the allocation of resources of compulsory education in counties, so the investment level of compulsory education has greatly increased, and the condition of the school has also been greatly improved. But making fiscal policy on balance development of compulsory education based on the object of resource balance has lots of problems on theoretical level and policy implement. To promote the balanced development of compulsory education in counties, we need to make clear that the meaning of the balanced development of compulsory education, and develop scientific evaluation standards of balanced development of compulsory education in policy level urgently. Then, plan the fiscal policy of balanced development of compulsory education in counties. Based on this, the project will refer to the experience of financial reform in compulsory education in American, and define the balanced development of compulsory education in counties as "balanced quality in school". Based on measurable principle, it will use students' average performance, the ratio of pass and excellence as schooling quality indexes, and it gives an uniform quality standards which schools should reach in the county, makes a profound analysis in input factors which is required for reaching this standard in each school, and uses a combination of qualitative and quantitative methods to estimate the efficient cost and their spending of input factors. Finally, we try to build a financial guarantee mechanism to ensure the funding required that the county schools achieve uniform quality standards.

近年来，在政府推进县域义务教育资源配置均衡的过程中，义务教育投入水平已有很大提高，学校办学条件也有较大改善，但以资源配置均衡为目标来规划义务教育均衡发展的财政支持政策，无论是在理论层面还是政策实施层面都存在不少问题。进一步推进县域义务教育校际均衡发展，理论上急需明确均衡发展义务教育的含义，政策层面急需制定科学评价义务教育校际均衡发展的标准，并以此来规划县域义务教育校际均衡发展的财政支持政策。有鉴于此，本项目将借鉴美国近20多年基础教育财政改革经验，立足中国现实，把县域内校际义务教育均衡发展界定为"办学质量均衡"；基于可度量原则，用学生成绩作为衡量办学质量的核心指标，并确立学校达到统一办学质量的标准；通过实地调查获取相关数据，运用多种方法弄清学校哪些资源对学生成绩产生影响，估算达标学校有效使用这些资源的最低成本与财力需求；在此基础上，构建一个确保县域义务教育校际办学质量均衡的财政保障机制。

进入新世纪，我国政府采取诸多措施推进县域内义务教育学校资源配置均衡，使得我国中小学财政保障水平有了很大提高，办学条件也有了较大改善，但学校间质量差异问题依然突出。基于此，我们把县域内校际义务教育均衡发展界定为“办学质量均衡”，这与党的十九大提出的“让每个孩子都享有公平而有质量的教育”高度吻合。实现县域内义务教育校际质量均衡，必须解决三个问题：一是明确界定“质量均衡的含义”，并确立每所学校学生应达到的最低质量标准；二是估算每所学校学达到最低质量标准所需成本或支出水平；三是建立以每所学校达到最低质量标准所需成本为基础的财政保障机制。由于义务教育校际质量均衡与美国的“充足性教育”很类似，我们借鉴了“充足性教育”的含义，将义务教育校际质量均衡界定为“每一所学校应为其学生成为平等公民提供所需的知识和技能”，其中认知能力可以通过考试成绩量化，非认知能力不易量化，已有研究表明，不可测量非认知能力与可测量的认知能力高度正相关，故用学生考试成绩代表学校办学质量，学生应达到最低成绩标准由调研县教研室设定。已有研究还表明学校资源配置能对学生成绩产生积极影响，我们用调查县数据和典型相关分析方法对这一假设进行验证。实证结果表明，提高学校资源配置水平能改善学生成绩，其中教师质量和数量对学生成绩影响最大。在此基础上，以调查典型县为案例，采用非参数和参数法估算了调查县所辖义务教育学校达到县设定的成绩标准所需最低支出水平。结果发现：达到县设定质量标准，绝大多数学校需要额外增加财政支出，且标准越高额外增加支出越多。值得注意的是：不同环境学校达到相同教育质量标准所需支出水平存在差异，条件越差、贫困生越多、规模越小的学校达到同样质量标准所需支出水平是条件好学校的几倍。要落实党的十九大提出“让每个孩子享有公平而有质量教育”要求，需重新调整中央、省和县分担义务教育支出比例，为此，我们提供了政府间支出责任划分建议清单。