地方政府债务可持续性与管理制度创新研究——以云南省为例

我国《预算法》规定，地方各级财政预算不列赤字，除另有规定外也不得发行地方政府债券，《担保法》规定，地方政府不能向国内单位和个人进行担保。然而，地方各级政府为实现经济社会发展目标，在自身财力有限的情况下通过发行债券以外的其他形式举借了大量的政府债务，地方政府债务规模的持续膨胀将成为财政危机、经济安全运行和可持续发展的重大隐患。本项目针对现存研究的局限性、地方政府债务管理制度建设的迫切性，在研究梳理债务理论及动态、国外地方政府债务风险管理和制度建设实践及启示的基础上，以云南为例，研究地方政府债务现状、产生机制和管理制度；构建各级次地方政府为单一主体的债务可持续性模型（SLGD-SM），以此预测债务举借空间；构建同级次政府之间的债务风险程度预警体系（LLGDR-ES），以实现上级政府对下级政府的债务风险管理；从债务审批、债务监控、债务偿还和效果评价等角度，构建我国地方政府债务管理制度。

我国《预算法》明确规定地方政府不得发行债券，《担保法》也强调地方政府不得为企业和个人担保。然而，地方各级政府为实现社会经济发展目标，在自身财力有限的情况下通过发行债券以外的形式举借了大量的债务。尤其是在分税制以后，地方政府债务出现迅速膨胀态势，在我国财政、金融与经济存在密切的内生关联条件下，一旦地方政府债务出现风险，将会影响到公共财政安全，甚至引发金融、经济危机，地方政府债务可持续性问题需要高度关注。. 因此，本课题以政府债务理论演变和核心概念为引导，以云南省地方政府债务问题为突破口，分别对地方政府债务风险监测和可持续性展开研究，并在此基础上创新地方政府债务管理制度，实现地方政府债务可持续发展。主要包括理论研究、实证研究和制度研究三大部分。. 理论研究：地方政府债务理论及核心问题评述。该部分主要梳理政府债务理论的演进，并形成本课题研究的启示，同时对地方政府债务相关核心问题进行评述。. 实证研究：地方政府债务可持续性研究：以云南为例。该部分主要在揭示云南省地方政府债务问题的基础上，重点研究实现地方政府债务可持续性的技术开发体系，一是基于多指标体系的地方政府债务风险评价与解释，二是基于单一主体的地方政府债务可持续性理论与测度。. 制度研究：地方政府债务管理制度创新研究。该部分主要在借鉴国外地方政府债务管理经验的基础上，通过分析我国相关管理问题，重点构建实现我国地方政府债务可持续性管理的制度框架，重点设计技术运行机制和行为控制制度，以及配套改革措施。. 通过以上研究得出主要观点：一是地方政府债务研究涉及到财政、金融和经济等诸多领域的系统宏观问题，在当前难以改变国家宏观经济运行制度的条件下，只能基于财政视角，从技术设计和制度框架层面规范地方政府债务管理；二是我国地方政府债务问题及管理研究，必须从政府债务理论及概念中得到启示，同时还须借鉴国外地方政府债务管理经验；三是分税制以来我国地方政府债务迅速膨胀，以云南为例的地方政府债务总量及结构均存面临严峻的问题；四是我国地方政府债务风险凸显必须引起高度关注，其本身存在复杂因素，因此，需要从技术上监测地方政府债务风险，并测度地方政府债务可持续性规模；五是实现地方政府债务可持续性，还必须强化制度建设，尤其是要对各级政府管理职能的合理分工，以及要从事前、事中和事后进行内容明确的统筹管理。