“省直管县”改革、地方政府行为与政策效应

This project takes advantage of China's current ongoing "Province-Managing-County" (PMC) reform as a special opportunity to examine the impacts of economic and fiscal decentralization on local governments' fiscal behaviors. More specifically, this project builds theoretical models based on traditional fiscal competition theory and the institutional background of China, and utilizes both aggregated data at county and city levels and micro survey data at firm level to explore the impacts of the PMC reform on: (1) the tax effort of county governments; (2) the expenditure composition of county governments; (3) the intensity of fiscal competition among counties; (4) the change of fiscal revenues at city government level and how this may have affected the land selling behaviors of the city governments; and (5)the expenditure composition of city governments and the cities' economic growth. In addition, we will also examine the potential heterogeneous effects of the reform in different regions, which may help explained the inconsistent findings regarding the effects of the reform in the current literature. We argue that the PMC reform has important influence on the behaviors of local governments, which ultimately determines the policy effects of the reform in the long run.

本项目以中国当前正在进行的“省直管县”改革为契机，从理论和实证两方面研究经济和财政分权如何影响县市两级地方政府的财政收支行为，以及由此产生的政策效应。具体地，本项目在传统财政竞争理论框架下结合中国的制度现实建构数理模型，并同时运用全国县市两级政府宏观数据和全国工业普查微观数据分析“省直管县”改革如何影响：（1）县级政府的征税努力；（2）县级政府的支出结构；（3）县级政府财政竞争的强度；（4）市级政府的收入变化以及由此导致的市级政府土地摄取行为的变化；和（5）市级政府的支出结构以及城市经济增长。进一步地，本项目将着重分析“省直管县”改革产生上述效应的地区异质性。这将有利于解释现有文献基于不同样本得到不同分析结论的现象。本项目认为，“省直管县”改革对地方政府（包括被多数现有研究忽视的市级政府）行为产生了重要影响，这将在长期内决定改革的政策效应。

本项目以我国“省直管县”财政体制改革为契机，从理论和实证两方面研究了改革对县市两级地方政府财政收支行为的影响，以及由此产生的政策效应。在县级层面，项目组着重研究了“省直管县”改革在县乡财政解困中发挥的作用, 并通过分析改革的影响机制探讨了实现县乡财政解困的有效方式。研究表明：改革不仅没有从根本上改善县乡政府的财政状况，反而引发了比较严重的道德风险和成本转嫁行为，导致了地方征税努力下降和财政支出扩张，进而一定程度上恶化了县乡财政困难。 进一步的分析表明，改革使得县级政府的税收自主权和转移支付规模得到了大幅度的提高。由于这两种融资方式所蕴含的不同激励，其对地方政府收支行为产生了不同的影响。一方面，税收分成比例的提高带来了地方政府税收自主权的提升，有利于地方政府内部化支出成本，降低道德风险，从而促使地方政府通过提高税收努力水平来满足自身支出需求。另一方面，转移支付的增加带来了公共池、预算软约束问题和“粘蝇纸”等问题，这些问题的存在促使地方政府通过降低税收努力水平、扩张财政支出来转嫁本地支出成本，最终不利于从根本上解决地方财政困难。在市级政府层面，项目组着重研究了“省直管县”改革对市级政府土地出让行为和城市经济增长的影响。研究表明：由于改革取消了市级政府对县级政府的财政管理职能，客观上切断了市级政府对县级财政收入的可能“盘剥”行为，也避免了市级政府向县级政府摊派过多的支出责任；同时，上级政府的转移支付直接下达县级政府，避免了市级政府可能的截留与挪用行为。为了填补改革造成的收入减少和支出增加，市级政府面临着从预算制度外增加收入的巨大压力，从而扩张了其土地出让行为，并由此影响了城市经济增长。本项目系统地分析了“省直管县”改革的财政解困效果，为中央是否应继续推进改革提供了参考，并为中央进一步实现地方财政解困，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系提供了重要启示意义。