市场主导型城乡建设用地增减挂钩模式的驱动力、治理绩效测度及其优化研究——以重庆“地票”交易模式为例

How to coordinate the relationship between the government and the market correctly and make the market play a more important role in the allocation of land resources system is the core issue of China's land system reform. Most of the traditional increase and decrease hook between urban and rural construction land modes are oriented by government, which leading to inefficient use of indicators, the impairment of farmer's rights and other social issues. The appearance of market oriented mode which is represented by “land ticket trade” in Chongqing was not only an attempt to allocate land resource by market, but also a positive attempt to establish a unified constructed land market between rural area and urban area. Therefore, this research make the “land ticket trade” policy in Chongqing as the research object and construct a analysis frame which is ” external environment- governance structure -resources allocation”. Firstly, we try to reveal the inner drive of this mode on external environment level. Secondly, we try to measure the transaction cost of this mode on the governance structure level. Finally, we try to evaluate quantitatively the implementation effect on the mode from equality and efficiency perspective. Based on the three levels of research above, we can have an comprehensive analysis of “land ticket trade” mode, and make some suggestions on improving the new mode.

如何正确处理政府和市场的关系，使市场在配置土地资源中发挥更为重要的作用，是我国土地制度改革领域的核心问题。传统城乡建设用地增减挂钩模式多以政府为主导推进，指标利用效率低下，农民权益受损等社会问题不断涌现。以重庆“地票”交易模式为代表的市场主导型增减挂钩模式的出现，不仅尝试用市场机制来配置土地资源，更是对建立城乡统一建设用地市场的积极探索。因此，本研究以重庆“地票”交易模式为研究对象，通过构建“外部环境——治理结构——资源配置”分析框架，在外部环境层面揭示这种新型增减挂钩模式出现的内在驱动力；在治理结构层面，以交易费用为视角测度该模式的治理绩效；最后，在资源配置层面，分别从效率和公平两个视角进一步对重庆“地票”交易模式的治理绩效进行定量测度，并探寻优化其治理绩效的关键因素。基于以上三个层面的研究，可以对重庆“地票”交易模式进行全面的剖析，并为进一步优化和推广这类新型增减挂钩模式提供政策建议。

城乡建设用地增减挂钩政策的实施，不仅有效地缓解了我国城乡建设用地供需矛盾，而且在推动城乡要素交换上做出了积极的尝试。重庆地票交易通过构建城乡建设用地增减挂钩指标的市场化交易平台，推动城乡统一建设用地市场的构建，是对促进城乡一体化发展的积极探索，是各地探寻创新型增减挂钩模式的缩影。本研究基于“外部环境—治理结构—资源配置”分析框架，以2009-2018年重庆地票指标的宏观交易数据和2018年基于重庆市5区县实地调研收集的280份农户微观数据为支撑，结合理论分析和实证检验，在外部环境层面揭示了地票交易模式出现的内在驱动力；在治理结构层面，以交易费用为视角测度了该模式的实施效率；最后，在资源配置层面，分别从效率和公平两个视角全面地对重庆地票交易模式的治理绩效进行定量测度，并探寻了优化其治理绩效的关键因素。研究结果表明，重庆地票交易模式是在我国社会经济环境不断变化的基础上逐步演化出现的，是我国中央政府和地方政府基于土地财政收益动态博弈的结果，其本质是中央政府向地方政府让渡土地发展权的过程；交易费用视角下的案例研究显示，地票交易模式以其市场制的治理结构极大地降低了传统增减挂钩模式下层级治理的交易费用，提高了城乡建设用地增减挂钩政策的实施效率；城乡建设用地指标配置效率层面的研究表明，地票指标的空间分布呈现明显的正向集聚特征，与重庆市主体功能区划呈现高度一致的空间分布特征，城镇建设用地配置效率较高的区域倾向于流入地票指标，城镇建设用地配置效率较低的区域倾向流出地票指标，从而有效地提高了指标的配置效率；微观农户层面的研究结果显示，现阶段地票交易模式农户满意度和福利水平普遍较高，主要原因是地票交易模式以农民自愿参与为前提，极大地改善了原有增减挂钩模式下农民“被参与”的情况。以上研究结果充分体现了地票交易模式在促进城乡建设用地统筹利用，助推城乡融合发展方面的制度优势，为各地推动城乡建设用地制度创新提供了借鉴和参考。