“后土地财政”制度环境下地方政府土地财税策略选择及其行为响应

Since the 1994 tax-sharing reform, although the “land finance” fiscal revenue strategy which is characterized by the land sales and land financing of local governments has decreased the budget deficit to a certain extent, its distortion effect on social and economic development and the related-risk has gradually appeared. A new round of reform of fiscal revenue and tax distribution system and reform of land use system indicates the institutional settings for the “land finance” fiscal revenue strategy has changed. What is the new fiscal environment that local government is facing under the institutional settings in the “post- land finance” period. What types of strategies of land revenue and land tax local governments will implement to increase their revenues, and what are the effects that the new strategies of land revenue and land tax will have on land use? These issues have drawn considerable attention from politicians and scholars in recent years. The proposed research uses“institutional setting – strategic choice – behavioral response” as the logic thread, intends to establish an analysis framework for the strategies of land revenue and land tax that local governments will implement and the land-use response of local governments in the “post – land finance period”, and explores the change in institutional settings and the mechanism through which the change in institutional settings affects the “land finance” strategy. This research also investigates the strategies of land revenue and land tax that local governments will implement and land-use response of local governments. The proposed research is expected to provide theoretical support and practical guidance for the reform of fiscal revenue and tax distribution system, the reform of land use system, improving the local fiscal system and tax system, and regulating the land-use behavior of local governments.

分税制实施以来，以土地出让、融资等为主要模式的 “土地财政”，虽然在一定程度上弥补了地方财政收支的缺口，但对经济社会发展产生的扭曲效应与风险已日趋显现。新一轮财税体制与土地制度改革喻示着“土地财政”模式赖以生存的制度环境发生了变化。“后土地财政”制度环境下地方政府会面临怎样的财政格局变化？会采取什么样的土地财税策略以拓展新的地方财源？由此导致的土地行为效应又将会怎样？等等，成为近年来政界学界关注的热点问题。基于此，本项目遵循“制度环境-策略选择-行为响应”这一逻辑主线，试图构建一个“后土地财政”制度环境下地方政府土地财税策略选择与土地行为响应的理论分析框架，着重探讨制度环境变化及其对地方土地财政的影响机理，剖析地方政府土地财税策略选择及相应的地方政府土地行为响应，以期能为我国改革财税体制与土地制度、完善地方财税体系及规范地方政府土地行为提供理论支持与实践指导。

我国近20年的“以地生财”和“以地融资”为城市基础设施建设提供了重要资金来源，成为这一时期城市大规模建设和驱动地方经济发展的一个重要特征。然而，以土地的大量贱征贵卖、抵押融资为主要模式的以地生财和融资策略，是一种不可持续的地方政府短期土地“利用”行为，对财政和金融体系、经济社会发展等带来了一定程度的扭曲效应和风险。在此背景下，我国新一轮财税、融资体制改革以及城乡一体化土地制度改革拉开序幕。土地财政赖以生存的制度环境将发生深刻变化。那么，随着“后土地财政”时期逐渐到来，地方政府“以地生财”和“以地融资”赖以生存的制度环境发生了哪些重要变化？地方政府会进行怎样的以地生财和融资策略选择？地方政府的土地行为又将产生怎样的响应？现有研究缺少对上述问题的探讨。.本研究采用的研究方法主要包括统计分析法、文献研究法、计量分析法、比较分析法和归纳分析法；实证样本主要是2009-2017年1843个县、260个地级市和26个省级行政单位。得出的研究结论：第一，本研究认为“后土地财政”时期的起始点为2012年，并且“后土地财政”时期与以地生财和融资紧密相关的财税、土地和融资制度发生了显著变化。第二，“后土地财政”时期，地方政府以地生财和融资策略选择是逐渐摒弃与土地直接相关的“以地生财”和第一阶段“以地融资”行为，而转向更加“规范”的融资行为。第三，地方政府虽然逐渐摒弃了直接依赖土地资源的“以地生财”和“以地融资”行为，转向更加“规范”的、依靠地方政府债券和PPP模式的融资行为，但是其选择的“规范”融资行为仍然会引起具体的土地行为响应，即土地出让仍然是支撑地方政府新的融资策略的重要手段。.本研究对于丰富我国土地财税、土地融资、土地收益分配和地方政府土地行为等相关理论有所裨益；对于进一步完善当前正在改革的财税、融资和土地制度，优化地方政府财政和融资策略，规范地方政府财税、融资和土地行为具有十分重要的现实意义。