转移支付与地方政府税收努力：因果机制、微观效应与政策研究

Intergovernmental fiscal transfer affects local government tax effort, butthe causal relationship between them is had to be identified due to the reverse causality problem. This project takes the establishment of National Poor Counties in 1994 as a natural experiment to identify the exogenous variance of fiscal transfer, and then to analyze its effect on local government tax effort by the fuzzy Regression Discontinuity Design. Furthermore, based on large micro data between 1998 to 2012, we investigate the micro-effect of the variance of local government tax effort from corporate tax evasion, corporate investment behavior and corporate performance. Since the change of local government tax effort is one strategic reaction of local governments, this project has policy implications on further reform of fiscal transfer system and local tax collection system.

理论上，来自上级政府的转移支付是影响地方政府税收努力的重要因素，但由于无法解决两者之间的联立内生性，在识别转移支付与地方政府税收努力的因果关系方面，相关的研究一直没能取得有效的进展。本项目以我国1994年国家级贫困县的设立为制度背景，在县级层面识别了转移支付的外生变化，同时基于模糊断点回归的方法，考察了转移支付对县级政府税收努力的影响，解决了现有研究中的内生性难题。进一步的，基于1998-2012年间大样本的微观企业数据，本项目分别从企业逃税、企业投资行为和企业绩效三个维度考察了转移支付影响地方政府税收努力的微观效应，并从企业规模效应和所有制效应两个维度分析了地方政府税收努力变化的偏向性问题。由于税收努力的变化属于地方政府的策略性行为范畴，因此，本项目的研究将为我国现阶段转移支付体系和税收征管体制的改革提供有益的政策启示。

中国的转移支付规模自分税制改革以后实现了飞速增长，在地方政府层面，这体现为超过一半的地方财政收入来自于上级政府的转移支付收入。收入结构的重大变化对地方政府的行为产生了诸多影响，其中一个重要方面是对地方的税收努力产生了抑制作用。其背后的逻辑是，地方政府在接受中央的转移支付时，往往会把中央的补助当作地方税收收入的替代，进而导致税收努力下降，进而加重地方财政对中央补助的依赖，扩大地区间的财力差距，进而使转移支付促进公共服务均等化的政策效果受到严重削弱。基于上述背景展开，本项目从如下三个方面展开了研究：首先是在可信的框架下，从实证层面准确识别转移支付对于地方政府税收努力的影响和不同维度的差异化效应，为相关的政策建议奠定良好的基础；其次，在上述研究的基础上，项目组进一步拓展了有关地方政府税收努力的因素分析，从税制体系、机构独立性以及绩效评价体系等多个维度分析了地方税收征管努力差异化的来源，并在宏观和微观两个层面进行验证；最后，税收努力的变化在微观层面体现为企业实际税负的变化，项目进一步考察企业税负的变化如何影响了企业行为和绩效。研究获得了如下主要结论：第一，就转移支付的政策效应而言，一般性转移支付规模的增加显著降低了地方政府的税收努力，而专项转移支付对税收努力的影响存在依地区人均收入维度的异质性；第二，对应宏观层面税收努力的下降，研究发现，转移支付的增加降低了辖区内企业所得税的实际税率，但主要影响地税局所管辖的企业，而国税局管辖企业的所得税实际税率则受影响较小，这表明税收征管权限配置是影响转移支付政策效应的重要因素；第三，税收努力会随着机构独立性的提升，以及绩效考核中对于税收收入权重的增加而提高，同时，税收努力变化引致的企业微观税负的变化对企业投资行为产生了重要影响。本项目的研究对我国当前转移支付体系的改革具有重要的政策启示，同时也有助于更好理解当前国地税合并的积极意义。