政府与社会资本合作（PPP）的激励与治理机制研究

It is one of the tasks of the structural reform of the supply side to develop the important role of PPP model in growth stabilization, structure adjustment and risk reduction. At present, it is seriously difficult for PPP projects in China to put into practice, which hinders the popularization and implementation of PPP model. This research project studies reasons and possible solutions for this problem. The main risk of social capital is the opportunistic behavior of the local government, which is attributed to local official rent-seeking according to most existing literatures. However, this project, starting from typical cases of PPP in China, points out that the opportunistic behavior of the local government is endogenous in the policy objective to maximize public welfare, which is different from the previous view. Based on this new perspective, research contents are developed as “theory-empiric -policy” formation: (1) Build a game model to study the interest conflicts between the local government and social capital under the situation with incomplete contract and information asymmetry to explain different typical facts of PPP model in different development stages of China (2) Put forward and test empirical hypothesis. Employ "web crawler" technology to collect data from the "PPP integrated information platform project library" established by the Ministry of Finance in 2016. Based on these latest data, do an empirical research to study determinants of the efficiency of PPP model (3) Draw policy recommendations based on the reality of China.

PPP模式具有稳增长、调结构、化风险的重要作用，是供给侧结构性改革的任务之一。当前阻碍PPP的瓶颈是“落地难”，本项目研究这一问题的本质原因以及解决途径。社会资本参与PPP的主要风险是地方政府的机会主义行为，现有文献用官员寻租来解释政府机会主义。不同于现有文献，本项目从典型案例出发，指出地方政府的机会主义行为很可能内生于政府追求公共福利最大化的政策目标。基于这一新的视角，研究内容按照“理论—实证—对策”展开：（1）构建博弈模型，研究不完全合约和信息不对称下地方政府与社会资本的博弈，解释PPP在我国不同发展阶段对应的不同典型事实；（2）根据理论设计识别策略，利用“网络爬虫”技术采集财政部2016年建立的“PPP综合信息平台项目库”数据，实证研究PPP效率的决定因素；（3）提出中国语境下PPP落地难的治理建议。

中国于20世纪90年代中期引入PPP模式，应用于高速公路、水利等基础设施建设，后来运用到2008年北京奥运会场馆建设、科技创新项目投资等领域。目前，PPP模式已经成为政府稳定经济增长、解决基础设施瓶颈、缓解地方债务压力的重要举措。令人深思的是，从目前PPP的实际落地率来看，PPP似乎并未得到社会资本的充分响应，社会资本参与度不足的局面与政府大力推广PPP形成“上热下冷”的反差，PPP模式融资难、融资贵的问题严重影响了PPP项目的落地率与实施效率。本项目研究了PPP“落地难”的根本原因与解决途径。本项目揭示了在不同发展阶段，地方政府推广PPP模式的不同最优策略。20世纪90年代尝试开展PPP模式时，由于PPP项目数量较少且市场对基础设施需求旺盛，地方政府的最优策略是事前给予社会资本优厚条款，待社会资本进入后，再以施加公共品负担的形式提高公共福利，避免社会资本获得过高的私人利益。不同于过去，当前PPP模式被作为防范地方债务风险和稳定地方投资的重要政策工具，但当前我国基础设施水平和产业发展水平已大幅提升，如果地方政府仍然事后对社会资本施加公共品负担，将严重弱化社会资本的进入激励，引发PPP项目落地难、实施效率低等问题。本项目指出，当前地方政府的最优策略是通过合理界定自身权力边界，减少地方政策的“时间不一致性”，唯此才能提高社会资本的进入激励，让PPP模式缓解地方财政压力、保障公共品供给的重要作用得以充分发挥。本项目为 PPP 落地难的现实困境提供了新的视角，为 PPP 模式开展初期地方政府的“策略性违约”提供了理论依据，为当前地方政府尊重契约的重要性提供了理论基础。