新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构

The forming process of current emergency management system in China is characterized as gradual, short-termed and accumulated, which causes great difficulties in coping with emergencies in new period with higher frequency, greater complexity and destructiveness. The deep-level problem lies in the contradiction between the characteristics of diversity and uncertainty of emergencies and relatively fixed operation model of emergency organizations. Therefore, a integrated design and model reconstruction of emergency management system, guided by scientific principle and methods, is required so as to meet the needs of mid long term emergency management in new period of China. Based on a comprehensive reflection of emergency management experience in China and abroad, this research applies system theory, modern organization theory and institutional change theory in constructing an analytical frame work of “complex scenario-systematic function-institutional evolution”, in order to resolve through integrated design and model reconstruction the contradiction between emergency management requirements with high uncertainty and organization model with rather fixed pattern. The goal is to promote fundamentally China''s current emergency management system toward an open, collaborative, flexible and standardized system transformation, which helps overall raise the efficiency and capability of emergency management in China to a higher level.

我国目前的应急管理体系的形成过程具有渐进性、短期性和累积性的特征，难以适应突发事件频发、复合性增强、破坏性增大等新形势，其深层次的科学问题是：突发事件多样性及不确定性与较为确定的应急组织运行模式之间的矛盾，应根据国家应急管理的中长期需求，运用科学的原理和方法对应急管理体系进行顶层设计和模式重构。本研究拟综合运用系统论、现代组织理论和制度变迁理论，构建“复杂情景—系统功能—制度演进”的分析框架，全面总结和反思国内外应急管理的经验和教训，通过有效的顶层设计和模式重构来化解不确定性极高的应急管理需求和较为确定的组织模式之间的矛盾，从根本上推动我国当前的应急管理体系向开放、协同和有弹性的规范体系转型，全面提升我国应急管理的能力和效率。

本项目系统回顾了我国应急管理体系的历史演变，尤其是“非典”之后在应急管理体系建设方面所取得的历史性跨越。通过问卷、访谈和文本分析等方式描述了我国应急管理体制的现状及所面临的严峻挑战，在系统分析和借鉴国外主要应急管理体系历史演化规律和经验的基础上，提出了下一代应急管理体系的顶层设计和模式重构的思路与建议，同时，也尝试构建了基于情景冲击试验的应急管理模式计算模型及仿真平台。.本项目的主要创新点和重要发现包括：（1）划分了我国应急管理体系、预案体系、法律体系演化的主要阶段，揭示了影响制度演变的事件推动模式和技术推动模式。（2）通过实证调研发现应急管理体制运行现状及问题—我国大部分地方政府主要通过加挂和合署办公的形式成立了政府应急管理办公室，目前政府应急办主要围绕应急值守、信息汇总、综合协调、应急预案编修等核心职能开展工作，但机构人员规模小、专业化程度不高、责任大但晋升空间有限，大部分机构获得的经费支持不足；（3）通过实证调研发现应急预案体系的运行及问题—各地初步构建了比较完整的应急预案体系，并逐步开始预案更新和升级的探索。《突发事件应对法》出台后，不少省份在此基础上出台了地方法规或条例。以信息报送代表的机制建设进一步规范化；（4）通过实证调研发现应急管理机制存在的主要问题—在跨域协调和应急联动、危机后的问责学习机制等尚需继续完善；（5）研究发现地方政府应急管理模式—经过多年发展和改革后逐步形成了三种模式，即“社会治理+应急”联动模式、政府应急办模式、以及独立综合应急模式。（6）通过对国外应急管理体系的比较分析提出了“国家层面组织模式（静态）-中央与地方关系（纵向）-地方与地方关系（横向）-政府与社会关系（内外）”四维应急管理体制分析框架，梳理了影响应急管理体制模式选择的因素；（7）提出了下一代应急管理体系的顶层设计和模式重构的思路与建议；（8）课题组设计和建立了政府应急办以及安全生产应急机构建设情况数据库和主要应急管理人员个体对应急工作评价的数据库、案例搜索引擎网站和演练平台以及报警和电子足迹数据库，这些都为后续研究提供了良好的实证基础。