城市增长边界动态调整的管控模式研究

Urban growth boundaries (UGBs) are a crucial policy instrument in urban planning. Previous studies tend to treat the establishment of UGBs as a one-off delineation task, neglecting the long-term dynamics of their adjustment. Meanwhile, most studies regard UGBs as homogeneous functional boundaries, ignoring the possibilities of various types and combinations. This study considers the diversity of cities in different development stages with different external macro development impetus and resources endowments, as well as the differences of the definitions and objectives of UGBs. By analyzing the methods of scale prediction, spatial distribution and timing selection, this study matches the controlling policies with various city types and boundary types. Further, this study establishes a holistic controlling system for the dynamic adjustment of urban growth boundaries by institutional design such as improving the policies of differential controls and clarifying the authorities of different levels of government. This study aims to elaborate rationally and manipulate flexibly the UGBs by a comprehensive analysis of different combinations of the urban growth boundaries and the establishment of the new dynamic controlling model.

城市增长边界是城市规划中一个重要的政策工具。以往相关研究倾向于把城市增长边界视为可一次性划定而成的任务，而非一个需要长期动态调整的过程。同时，大多数研究仍然以单一化思维来看待城市增长边界的作用，认为其划定应完全基于生态或经济原则，忽视了城市增长边界运行的多样化和可组合性。本项目研究综合考虑处于不同发展阶段、具有不同外部宏观发展动力和自身资源禀赋的城市之间的差异性，以及城市增长边界在内涵和目标上的差异性，通过探讨边界调整的规模测算、空间布局和时机判定，对城市类型、边界类型和管控方法等各要素的匹配关系加以对应和整合。进而，通过完善边界差异化管控的政策职能以及明确不同层级城市政府对城市增长边界动态调整管控的事权等制度设定，构建一个完整的城市增长边界动态调整管控体系。本研究最终力图通过对城市增长边界多种组合的综合分析以及动态管控模式的构建，实现对城市增长边界的科学理解和灵活操控。

本项目研究的背景是：（1）自然资源部成立之后，对于国土空间规划中作为“三区三线”重要组成部分的城镇开发边界的划定和配套政策体系极为重视；（2）以往相关研究倾向于把城市增长边界视为可一次性划定而成的任务，而非一个需要长期动态调整的过程，且忽视了城市增长边界运行的多样化和可组合性。项目的主要的研究内容是通过综合考虑城市增长边界系统的构成要素及原则，确定规模测算、空间布局和时机判定的方法，并试图构建一个完整的城市增长边界动态调整的管控模式。项目的成果体现在以下几个方面：（1）完成了浙江省自然资源厅组织编制的《浙江省国土空间总体规划（2021-2035年）》的《全省重要控制线和主要空间管控研究》研究专题，解决了以下问题：明确省级重要控制线的基本类型、功能和运行机制；确定省级重要控制线的分类和分级的方式；探讨各类和各级重要控制线的衔接关系，包括空间衔接关系和时序衔接关系；探讨利用重要控制线进行主要空间管控的方法和制度措施。特别是，研究最终构建了“3+3”的省域空间重要控制线体系，明确了城镇开发边界与永久基本农田保护红线、生态保护红线以及其他几类特色控制线之间的关系。（2）通过北京等案例，证明在面对快速增长且具有高度复杂性的大都市地区时，现有的各类城市增长边界的划定和实施机制都无法保证良好的实施效果，因而必须在边界划定时就充分考虑到边界调整的需求和多种可能性，通过制度约束和引导，增加边界调整的频率，或改变边界调整的机制——从时间驱动机制转向事件驱动机制。项目研究的关键数据包括历年《中国国土资源统计年鉴》中的土地出让数据，以及浙江省和北京市的各类控制线的空间数据。本项目研究的科学意义在于，将城镇增长边界的划定及调整的规模、时机以及空间位置的确定作为一个科学问题来进行探讨，并通过综合的模式建构和制度设计来探讨如何增强城市增长边界的引导和控制作用。