转型期控制性详细规划运作机制与制度优化研究

现行控规难以适应开发控制的需要，控规频繁调整乃至失效屡见不鲜，城市开发频频失控，这与《城乡规划法》实施后控规成为规划管理的最直接依据之间产生矛盾，并引发改革需求。当前控规研究多偏重于技术层面，较少认识到控规的公共政策属性及其制度重要性，致使控规改革难有成效。本研究运用新制度经济学和公共政策学的理论与方法，以控规的制度及运作为对象，研究转型期控规运作的环境与对象的改变，分析控规问题的制度性成因，探讨控规作何而用、为谁而作、控制什么等基本原理。然后，结合北京、上海、广州、深圳及南京控规制度的实证研究，运用系统分析和利益分析法，剖析控规运作的全过程及政府、市场、社会等不同参与方的角色、诉求与冲突，揭示控规运作的内在机制，探索控规制度优化的思想基础、体系构成、成本考量与路径选择，提出控规运作机制完善的原则、策略与方法，丰富我国开发控制理论。力求通过控规制度优化，提高控规效用，引导城市开发健康发展。

控制性详细规划（以下简称“控规”）作为调控城市开发最直接的规划手段，在整个规划体系中居于重要地位；2008年我国《城乡规划法》实施后，控规的法律地位更是空前提升，已成为国有土地使用和建设开发管理的法定前置条件与规划调控的核心环节。但是，在当前控规运行的制度环境发生巨大变迁（体制改革）、控规作用的对象（城市开发）也处于急剧发展的背景下，控规出现了诸多问题与不适应，控规频繁调整乃至“失效”屡见不鲜，城市开发频频“失控”。这无疑与《城乡规划法》实施后控规成为规划管理的最直接依据之间产生了矛盾和冲突。这不仅是因为思路和理念的问题，也不仅是因为规划的理论方法和技术的问题，而是因为城市规划的制度建设相对于社会主义市场经济的发展而言越来越显得滞后，因而，亟待进行改革和创新。. 当前，控规研究多偏重于控规的技术层面和工具属性，较少认识到控规的公共政策属性及其制度的重要性，忽视了控规的价值理性，致使控规问题频现、控规改革难有成效。对此，本研究针对现行控规频繁调整乃至“失效”，及其所导致的城市开发“失控”的问题，运用制度经济学和公共政策学的理论与方法，以控规的制度及运作为对象，研究当前社会经济转型期背景下控规运作的制度环境变迁与作用对象的改变，分析现行控规存在的主要问题及其可能成因，探讨控规在城市开发控制中的公共政策属性定位以及控规“为谁而作、作何而用、控制什么”等基本原理。然后，结合北京、上海、深圳、广州及南京等国内五大发达城市控规运作机制与制度建设的实证性研究，比较和总结各地控规制度建设面临的共性问题与有益经验。以此为基础，运用系统分析和利益分析方法，剖析控规运作的全过程及政府、市场、社会等不同参与方的角色定位、利益诉求与利益冲突，揭示控规运作背后的利益博弈以及相关制度的不足；探索基于多元利益平衡的控规制度建设的理性思路，并具体对控规的组织编制、审批决策、实施管理等三个控规制度体系的核心内容提出优化建议。力求通过控规制度的建设与优化，提高控规效用，引导城市开发健康、有序发展，并丰富我国“本土化”的开发控制理论。